기존의 주택정책은 물량 확대에 중점을 둔 주택 중심 또는 공급 중심의 정책이 었다. 정책의 기본목표는 ‘국민의 주거안정과 주거수준 향상‘을 표방하여 표면상 으로는 사람 또는 가구 중심으로 설정되었으나, 이를 실천하기 위한 구체적인 실 천계획 및 정책수단은 대부분 주택 중심으로 설정되어 왔다. 이에 따라 주택공급 계획, 정책수단, 배분체계, 주거환경 및 관리계획 등에서 여건변화에 대한 고려 와 사람에 대한 배려가 상대적으로 부족하였다.
주택정책의 기본틀을 정책목표에서 출발하여 생산-배분-관리의 단계별로 주택 정책수단을 연계하여 살펴보면, 현행 주택정책은 우선 정책목표와 수단간 연계 성이 부족하고, 정책수단 적용에 일관성이 없으며, 정책집행 후 평가체계가 미흡 하다. 주택공급계획 단계에서는 양적인 공급증대에 중점을 두어 내외부 여건변 화 및 주택수요 변화에 대한 고려도 부족한 실정이다. 또한 생산된 주택을 누구 에게, 어떤 방법으로 합리적으로 배분할 것인가 또는 주택공급 이외의 방법으로 주거수준 안정과 형평성을 제고하는 방안은 무엇인가 하는 목표계층의 설정과 배분계획이 소홀하였다. 마지막으로 신규공급 위주의 정책을 시행하여 기존 주 택재고의 관리에 대한 관심 및 정책지원이 부족하였다. 특히, 공공주택의 경우 공급 이후 시설에 대한 관리는 어느 정도 이루어지고 있으나, 입주자에 대한 관 리는 사실상 포기한 실정이다.
(1) 주택정책 목표의 구체성 결여 및 실천계획과의 연계성 부족
현황 분석에서 살펴보았듯이 선진국의 경우 주택정책의 일반적인 목표는 쾌적 한 주택을 편리한 위치에서 적절한 가격으로 모든 국민이 소유 또는 거주토록
하는 데에 두고 있어서 추구하는 바와 그 내용이 구체적이다. 우리나라의 주택법 제1조에서는 주택정책의 목표를 ‘국민주거생활의 안정과 주거수준의 향상에 있 다’고 규정하고 있어서 구체성이 결여되어 있다. 정책목표의 구체성 결여로 인하 여 세부 실천계획은 주택의 양적 공급확대를 중심으로 설정․운용되어, 주거복 지를 포함한 질적 고려는 거의 배제되어 왔다.
과거 주택정책의 실천계획을 시대별로 살펴보면, 1960년대 초반에서 1980년대 중반까지는 ‘경제개발 5개년 계획’의 일환으로 주택의 양적 계획을 수립․운용하 였다. 1980년대 후반∼ 1990년대 말에는 ‘주택 200만호 건설계획(1988-1992)’ 및
‘신경제 5개년계획(1993-1997)’으로 주택계획을 수립․운용하였다. 최근 참여정 부는 향후 10년간 주택 500만호 공급과 국민임대주택을 포함한 장기 공공임대주 택 150만호 공급을 계획하고 있다. 이 외에도 매년 주택건설종합계획을 수립․
실시하여 왔다. 그러나 이들 계획의 내부에는 주거복지, 배분체계, 주거환경, 관 리체계 등에 대한 고려가 부족하여 선언적 성격의 정책목표와 연계성을 찾기가 어렵다.
또한 저소득층의 주거복지를 위한 주택정책 프로그램으로 운영되어온 공공임 대주택의 공급은 정책의 불연속성, 비체계성, 그리고 획일성의 문제점을 나타냈 다. 예를 들면, 영구임대, 50년 공공임대, 5년 공공임대, 사원임대, 국민임대, 중형 임대 등이 연속성을 유지하지 못하고 운영되어 왔으며, 공급목적, 입주대상, 주 택규모, 지원체계 등에서 체계성이 없었다. 특히, 1992∼2001년간 53만호가 공급 된 ‘5년제 공공임대주택’은 공공임대주택의 재고확보에도 기여하지 못함으로써 공급목적이 무엇인지가 불분명하였다. 이 외에도 공급자 중심의 시장에서 아파 트 건설임대주택을 중심으로 공공임대주택을 획일적으로 공급함으로써, 주택의 입지 및 저소득층의 선호에 대한 고려가 미흡하였다.
(2) 정책수단의 일관성 결여와 평가체계의 미흡
주택정책의 목표를 달성하기 위한 정책수단으로는 금융, 조세 및 공공택지 공 급 등의 지원정책과 주택가격 통제와 같은 사업자에 대한 규제정책, 청약제도 및 분양제도 등과 같은 입주자에 대한 규제정책이 있다. 공공주택금융의 경우 재정 과 국민주택기금을 통해 주택건설 및 주택수요를 지원하고, 세제의 경우 소형주 택 사업용지 및 건설용역, 소형주택 입주자에 대해 비과세 및 감면을 시행하고 있다. 택지정책은 공영개발을 통해 대규모의 공공택지를 확보하여 공급하여 왔 다. 주택가격 통제는 소형주택에 대한 분양가격의 규제와 공공임대주택에 대한 임대보증금 및 임대료를 규제하는 방식으로 운영되어 왔다. 청약제도는 주택청 약 과정에서 입주자의 입주자격을 제한하였으며, 선분양제도의 운용으로 입주자 의 주택에 대한 선택의 폭을 제한하였다.
이들 정책수단 및 제도들은 대부분 법령으로 구체화되어 있으며, 주택시장의 여건변화에 따라 정책의 기본틀을 변경하여 정책의 일관성을 훼손하는 사례가 빈번하였다. 1980년말∼1990년초나 최근 몇년과 같이 주택가격이 급등하는 시기 에는 각종 정책수단 및 제도들을 투기 억제위주로 강화했고, 외환위기 직후와 같 이 주택시장이 침체되는 상황에서는 각종 경기부양 정책을 실시하였다. 이 과정 에서 기본적인 원칙을 무시하고, 법령으로 운용할 사항과 지침으로 운용할 사항 을 구분하지 못함에 따라 정책의 일관성을 상실하는 부작용을 초래하였다.
또한, 주택정책 수단들이 얼마나 효율적인지, 배분의 형평성은 있는지, 누구에 게 전달되고 있는지, 정책지원의 수준이 적합한지를 사후적으로 판단하고 이를 다시 환류(feedback)할 수 있는 평가체계가 전무하였다.
(3) 목표계층 설정 및 배분계획 부족
정책적으로 지원하는 공공임대주택 및 소형분양주택에 대한 목표계층이 주로
주택의 유무, 청약관련 저축의 가입 여부에 따라 설정되어 소득 등 가구특성에 대한 고려가 미흡하다. 현재 운영하고 있는 공공임대주택 및 소형분양 주택의 입 주대상은 <표 Ⅲ-32>에 개략적으로 명시되어 있다.
국민임대주택을 제외하고는 소득, 가구원수 등 목표집단의 가구특성에 대한 명백한 규정이 없는 실정이다. 국민임대주택의 경우 50㎡이하 규모의 주택은 월 평균소득이 도시근로자 가구 월평균소득의 50%이하(2분위 이하)인 가구를 목표 계층으로 하고 있고, 60㎡이하 규모의 주택은 월평균소득이 도시근로자 가구 월 평균소득의 70%이하(4분위 이하)인 가구를 목표계층으로 하고 있다. 공공임대주 택(5년제), 중형임대주택(5년제), 소형분양주택은 무주택세대주에게 공급하되, 청 약저축 가입자에게 우선순위가 부여되며, 이들 주택사업 유형에 대해서 명시적 인 소득제한 등의 규정이 없다.
<표 Ⅲ-32> 주택사업 유형별 목표집단
주택유형 입주대상
공공임대(5년) - 60㎡ 이하
- 청약저축 가입자 (무주택세대주) 국민임대
- 50㎡ 이하 - 60㎡ 이하
- 소득 2분위 이하 - 소득 4분위 이하 (무주택세대주) 중형임대
- 60∼70㎡
- 70∼80㎡
- 80∼85㎡
- 청약저축 가입자 (무주택세대주)
공공분양 - 50㎡ 이하
- 50∼60㎡
- 청약저축 가입자 (무주택세대주) 중형분양
- 60∼85㎡
- 청약저축 가입자 - 청약예금/부금가입자
현재 이렇게 목표계층의 불명확성으로 인하여 배분의 적절성을 달성하기 어려
운 상황이다. 최저주거기준에 미달한 가구일지라도 경제적 여건이 곤란하여 청 약관련 저축에 가입을 못하였거나 가입시기가 늦은 가구는 공공주택에 입주하기 어렵기 때문이다. 따라서 경제적 여건이 다소 나아서 청약관련 저축에 조기 가입 하여 공공주택에 입주한 가구와 비교할 때 수직적 형평성이 달성되지 못한다. 경 기도 지역을 대상으로 실태분석을 실시한 연구결과에 따르면, 공공주택 입주자 는 입주기간 중 호당 3,000∼6,000만원의 경제적 편익을 얻고 있는 것으로 나타 났다.42) 또한 동일한 조건의 입주자라도 공공주택의 유형이 다르면 지불하는 주 거비 수준이 상이하여 수평적 형평성이 달성되지 못한다. 연구결과에 따르면, 5 년제 공공임대주택 입주자는 호당 5,533만원, 국민임대주택 입주자는 호당 5,928 만원, 공공분양주택의 입주자는 호당 3,341만원의 경제적 편익을 얻는 것으로 나 타났다. 따라서 수직적․수평적 형평성 달성을 위해 지원대상계층을 세분화하고 인적․물적보조를 병행하는 배분체계의 개선이 필요하다.