대만 농지이용 및 농지문제의 특징은 바로 협소한 농장경영규모와 집약적 농지이용이다. 대만의 총 경지면적은 총 82만 6천 ha이지만, 농가 수가 약 75만 6천호로 평균 경지면적은 1ha가 되지 못하는 실정으로 경영규모가 매우 협소 하다. 두 번째 문제는 농가의 겸업이 보편적인 현상으로 대만 농가인구는 320 여 만명이며, 겸업농가수는 총 농가수의 3/4 이상이다. 또한 농지상속으로 지속 적으로 세분화되고 있으며, 재산권 문제가 복잡화되고 있다. 또한 비농업 농지 전용 면적이 총 3만 8천여 ha이며, 매년 평균적으로 약 5천여 ha의 면적을 비농 업용으로 전용되고 있다.
과거 대만에서 실시한 농지개혁의 중점은 토지소유권 분배에 있었으며, 경작 지 농민의 생산을 격려하고, 생활을 개선시켜주는 것을 보장하는데 있었다. 이 목적을 달성하기 위하여 “농지농유, 농지농용(農地農有, 農地農用)”의 기본이 념하에, 1949년 ｢경작지삼칠오감세(耕地三七五減稅)｣, 1953년 ｢공유지방령(公 有地放領)｣ 및 경자유전을 실시하였으며, 뒤이어 1975년에는 ｢토지법｣ 및 ｢평 균토지소유권조례(平均地權條例)｣를 수정하였다. 아울러 ｢농지중획조례(農地 重劃條例)｣, ｢구역계획법(區域計劃法)｣ 및 ｢농업발전조례(農業發展條例)｣ 등 의 법률을 제정하였다. 이는 한정된 자작농이 경지를 보유할 수 있고, 경지의 세분을 방지하고 농지전용 등의 방식을 엄격히 규제하여 농지를 보호하도록 하여 당시의 농업과 경제발전 촉진에 공헌을 하였다. 그러나 농업노동력의 고 령화, 농업용지의 휴경화 등으로 농지정책 또한 변화하게 되었다. 2000년 ｢농업 발전조례｣, ｢토지법｣, ｢평균지토지소유권조례｣, ｢도시계획법｣, ｢구역계획법｣,
｢농촌지역토지중요계획조례(農村社區土地重劃條例)｣, ｢토지세법｣, ｢유산 및 증여세법｣이 포함된 관련 농지정책의 8개 법안이 개정되었다. 이는 ‘완화된 농 지농유, 구체화된 농지농용(放寬農地農有, 落實農地農用)’을 의미하고, 또한
‘관지관인(管地又管人)’에서 ‘관지불관인(管地不管人)’으로, ‘구체화된 농지농 용(落實農地農用)’을 목표로 하였다.
그리고 2003년 농지관리 규정의 합리적 완화와 농지자원이용의 효율성 제고 를 위해 농업발전조례를 수정하였다. 먼저 농업용지관제의 합리성 고려 및 농 지의 효율적 이용 촉진을 위하여 농경지 적용 범위를 수정 축소하였으며, 토지 분할 제한 및 농업관련 법인의 경지 취득 허가제한 등을 완화하였다. 또한 농업 용지의 농업시설 건축 규정을 명확히 하고, 농업용지의 위법 사용에 대한 이전 제한을 어느 정도 완화하였다. 그리고 개인의 농지소유상한 규정은 삭제하였 고, 농지를 농업관련 법인에 이전할 경우에는 지방정부에 동의를 구해야 한다.
마지막으로 농지거래 및 효율적 이용을 촉진하기 위해서 농업용지 임대계약을 경지삼칠오조세조례에 적용하지 않는다는 것을 명확히 하여 농업용지 임차인 의 우려를 해소하도록 하였다.
이와 같이 2003년 농업발전조례는 농지에 대한 대폭적인 규제완화로 ‘제3차 농지개혁’이라 불리고 있지만, 이런 ‘농지개혁’은 농장경영규모 확대라는 목표 를 달성하지 못하고 있으며, 오히려 농지 유형 혹은 무형적 유실에 대한 부작용 을 불러일으키고 있다.
이렇듯 대만의 토지(농지) 계획관제 법규 및 그 규범내용은 상당히 복잡하고 다각적인 측면에서 실행되고 있지만, 다수의 토지이용관제 법규 간의 경합 현 상이 발생하고 있다.
대만의 토지이용관제의 밀도는 상당히 세밀한 편이다. 그러나 사실상 대만 각지의 무질서한 발전, 법규 위반 건축사용, 개발 및 개간의 남발, 자연자원과 환경 파괴 등의 현상은 흔히 볼 수 있으며, 이 현상은 날이 갈수록 심해지고 있다. 결과적으로 농업용지는 점점 침식되어가고 농업생산 환경은 계속적으로 악화되어가고 있는 실정이다. 이 때문에 어떤 이는 대만의 토지이용이 이미
“공간자원 이용 균형을 잃었고, 정책 결정의 기제 설계와 운용이 효력을 잃은 전면적인 문제46”에 직면했다고 말하고 있다.
이런 토지문제의 원인은 복합적이다. 그러나 사실상 가장 주요한 원인은 대
46 왕홍해 “국토종합발전계획법 및 도농계획법의 함의”제13차 국가영속발전논단회의기록 (88년 3월 19일); 출처 http://sd.erl.itri.org.tw/forum/rnd-tbl/rt13/land_b.htm
만 토지면적의 상당부분을 차지하는 비도시토지사용관제의 적용 문제이다. 현 행 비도시토지가 개괄하는 토지분구제가 있지만, 실상은 토지개발이 수시적·임 의적인 사업계획서를 제출해도 허가해주고 있기 때문에 토지(응당 농업이용의 토지 포함)의 사용 분구와 사용지 분별에 대한 변경을 개별신청하고 있다. 다시 말해, 해당 규칙하의 토지분구 사용관제는 완전히 경제발전, 시장기능(사익) 우 선을 방향으로 이루어지고 있다. 그 결과 토지사용 발전의 총체적 계획성이 결 여되어 있고 이는 관제가 없는 것과 같은 형상이며, 부적절한 이용과 무질서한 발전을 도처에서 발견할 수 있는 사태를 야기하였다.
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등 록 제6-0007호(1979. 5. 25) 인 쇄 2010. 12.
발 행 2010. 12.
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