일본의 중산간지역직불제

문서에서 조건불리지역 직접지불제 중장기발전방안 연구 (페이지 42-75)

3.1. 도입 배경과 경과

○ 일본에서 중산간지역은 하류지역의 도시주민을 비롯한 국민의 생명과 재산을 지킨다는 방파제, 또는 도시의 고향이라고 할 수 있는 역할을 하고 있다. 그러 나 중산간지역에서는 고령화가 진행되는 가운데, 농업생산조건이 불리한 지 역이어서 경작포기지가 증가하여 다원적 기능의 저하가 우려되고 있다.

○ 농지가 황폐해지면 그 복구에 많은 비용을 필요로 한다. 또한 장기적으로 농 지와 국토가 지속적으로 유지되기 위해서는 경작포기의 발생을 방지하고 다 원적 기능을 확보하는 것이 중요한 과제이다.

○ 이와 같은 상황에서 직접지불이라는 정책수법은 외부경제효과에 대해 직접 작용하여 경작포기의 요인이 되는 생산조건의 불리성을 직접적으로 보완하 는 것이다. 따라서 국민의 납득을 얻을 수 있는 내용, 가능하다면 적절한 농 업생산활동 등의 유지를 통해서 중산간지역에서 다원적 기능을 유지·발휘하 기 위한 효과적인 방법의 하나로서 직접지불제도의 도입이 제안되었다.

○ 조건불리지역과 같은 지역정책은 그동안 국가 주도로 각지의 지자체별로 실 시되고 있다. 종래 농업정책의 대부분은 국가 레벨에서 결정한 것을 지방이 실시하는 것이었다. 이번에 도입되는 직접지불제도는 지방에서 자율적으로 실시되어 왔던 정책을 이른바 상향방식으로 전국단위로 추진하고자 한 것이 라는 점에서 획기적인 의의를 찾을 수 있다.

○ 이러한 배경에서 일본의 중산간직불제는 경작포기지가 발생하여 다원적 기 능의 저하가 우려되는 중산간지역에서 농업생산활동을 지원하여 농업경영

을 유지하고 다원적 기능을 확보하기 위하여 2000년부터 2004년까지 5년간 한시적으로 도입되었다.

○ 현재 중산간지역직불제는 2000년 실시 이후 5년간의 정책 평가에 근거하여 약간의 제도개선을 거쳐 5년을 단위로 2기대책(2005~09)에 이어서 3기대 책(2010~14)이 실시되고 있다.

3.2. 중산간지역직불제의 개요

○ 경사도와 농지형상 등 대상농지가 있는 지역의 마을(또는 개인)을 단위로 지 자체와 협약을 체결하고 이행조건을 준수하는 경우에 지불단가에 따라 마을 공동비용과 개인별로 지불된다.

○ 이행조건은 경작포기 방지를 위한 ‘농업생산활동’과 다원적 기능을 유지 증 진하기 위한 활동을 ‘다원적 기능 증진활동’ 등을 비롯하여, 농업구조개선 등 가산조건 등이 있다.

3.2.1. 기본원칙

○ 중산간지역직불제는 일본 농정사상 최초로 도입되는 직불제이기 때문에 우 선 도입의 필요성, 제도의 원칙에 대해서 폭넓은 국민의 이해를 구하는 동시 에, 국제적으로 통용할 수 있도록 WTO 농업협정상의 ‘허용대상정책’으로 하였다.

○ 그래서 명확하고 객관적인 기준 하에서 투명성을 확보하면서 실시하고 있 다. 동시에 제도의 효과를 높이기 위하여 지자체의 역할을 중시하고 있다.

농업생산활동을 유지하기 위해서는 국가와 지자체가 긴밀히 연계하여 공동

으로 실시하는 방식으로 채택하고 있다.

○ 제도 도입 후에는 중립적인 제3자 기관에 의한 실시상황을 점검하고 정책효 과를 평가하여 문제점 등을 파악하여 제도의 기준을 개선하는 조치를 강구한 다. 특히 대상지역의 재조정이나 직불금의 환급 등의 조치도 행해지고 있다.

3.2.2. 대상지역

가. 대상지역(자연적·경제적·사회적 조건이 불리한 지역)

○ 특정농산촌, 산촌진흥, 과소, 반도, 이도, 오끼나와, 아마미 및 오가사와라의 지역진흥입법 8법의 지정지역

나. 대상농지(농업생산조건이 불리한 농지)

① 급경사농지 - 논:1/20 이상

- 밭·초지·채초방목지:15도 이상

② 자연조건에 의해 소구획·부정형 논:대부분이 30a미만, 평균 20a이하

③ 초지비율이 높은(70% 이상) 지역의 초지

○ 따라서 대상지역은 ⑴의 지역진흥입법 지정지역 중에서, ⑵의 요건에 해당 하는 농업생산조건이 불리한 1ha 이상의 단지화된 농지이다.

다. 시정촌(기초자치단체) 장의 재량

○ 상기지역 외에 다양한 지역적인 특성을 감안하기 위하여 시정촌장의 판단에 따라 ‘완경사농지’가 추가로 대상이 될 수 있다.

- 논:1/100~1/20

- 밭·초지·채초방목지:8~15도

○ 고령화율·경작포기율이 높은 농지 라. 고령화율·경작포기율이 높은 농지

○ 시정촌장은 다음 기준에 기초하여 고령화율·경작포기율이 높은 농지의 대상 가부를 판단할 수 있다. 이 경우 농지전용 등을 목적으로 한 경작포기 증가 의 경우는 대상으로 하지 않는다.

○ 의도적이고 인위적으로 고령화율 및 경작포기율의 수치를 상승시켜서 보조 를 받으려고 하는 단지는 제외한다. 고령화율 등의 판정에 과거의 데이터를 사용해야 한다. 단지 협정기간 중에 관계자의 노력으로 이러한 수치가 개선 된 경우에는 보조를 계속한다.

○ 또한 고령화율·경작포기율에 관련된 기준은 다음과 같다. 채초방목지 이외 의 지목으로서 급경사농지 및 완경사농지 이외에서 다음 조건의 모두를 만 족시키는 경우이다.

① 고령화율이 40% 이상이어야 한다.

② 경작포기율이 논에서 8% 이상 또는 밭(초지포함)에서 15% 이상이어야 한다.

③ 복수의 단지를 대상으로 하여 마을협정의 체결이 가능한 마을에서는 원칙적으로 경작포기율이 높은 단지를 제외하고 협정을 체결할 수는 없다.

○ 고령화율·경작포기율에 관련된 대상기준을 적용하는 경우는 다음 사항에 기 초하여 판정한다.

① 고령화율 및 경작포기율의 판정에 사용되는 통계데이터는 농업센서스 를 사용한다.

㉠ ‘고령화율’의 산정은 다음 식과 같다.

65세 이상인 농업종사자수/전체 농업종사자수

㉡ ‘경작포기율’의 산정은 다음 식과 같다.

경작포기지면적/(경영경지면적+경작포기지면적)

② 대상기준에 대한 적격성의 판단은 원칙적으로 센서스마을단위에서 실 시하며, 해당 센서스마을 내의 ‘일단의 농지’를 대상으로 한다. 단지 마 을협정을 체결하는 일단의 농지별로 구분지어서 판정하는 것이 적당한 경우에는 협정단위에서 판정할 수도 있다. 이 경우 고령화율 및 경작포 기율의 데이터에 대해서는 2000년 3월 시점으로 한다.

③ 논과 밭이 혼재하고 있는 경우 경작포기율의 판정은 해당 센서스마을 의 논면적 및 밭면적을 가중 평균하여 산출한 데이터를 사용한다.

④ 복수의 마을에 걸쳐 마을협정을 체결하는 경우에는 모든 마을에서 기 준을 만족시켜야 한다.

○ 현재 대상농지는 급경사지 농지 28.6만ha(논 19.9, 밭(초지포함) 8.7), 완경사 지등 농지 51.7만ha(논 16.7, 밭 35.0) 등 약 80만ha에 일부 평지지역의 농지 가 추가로 대상으로 설정하고 있다.

3.2.3. 대상행위

○ 직불금의 지불은 농업생산활동과 다원적 기능 증진활동 등의 이행을 조건으 로 한다. 마을별로 마을협정을 작성하여 지자체와 협약을 하며, 협정에서 제 시한 활동을 이행해야만 직불금이 지불된다. 마을은 그 실태에 적합한 활동 을 선택하여 실시하여야 하며, 단지 농법 전환까지 필요로 하는 행위(비료·

농약의 감축 등)는 요구하지 않는다.

○ 마을협정에서 규정해야 할 사항은 다음과 같다. 단지 ①에서 ⑥까지, 그리고

⑨는 의무사항이고, ⑦과 ⑧은 임의사항이다.

① 대상지역의 범위(대상농지)

② 구성원의 역할분담

㉠ 농지의 관리자 및 수탁 등의 방법

㉡ 수로·농도 등의 관리활동 내용과 작업분담

㉢ 경리담당자, 시정촌에 대한 대표자 등

③ 직접지불의 배분방법

㉠ 농지 및 시설 관리에 관련 배분비율

㉡ 작업수탁(일부수탁을 포함)하는 자에 대한 배분

㉢ 경사면관리·물관리 등 각 담당자에 대한 배분

㉣ 수로·농도의 관리활동 참가자에 대한 배분 등

④ 대상행위로서 추진사항(농업생산활동 등 및 다원적 기능을 증진하는 활동. 기반정비 등의 실시에 관한 사항을 다원적 기능의 증진활동으로 선택하는 것도 가능)

⑤ 생산성 및 수익의 향상에 의한 소득증가, 경영주체의 정착 등에 관한 목표

⑥ 식량자급률 향상에 기여하도록 쌀·맥류·대두·초지축산 등에 관한 생산 목표

⑦ 마을의 종합력 발휘에 기여하는 사항(이하, 항목 예시)

㉠ 신규취농자(정년귀농자도 포함)의 수용방법

㉡ 오퍼레이터의 모집·육성방법

㉢ 공동이용기계의 유지·관리방법

㉣ 농지의 단지화

㉤ 1마을 1농장제에 의한 기계비용 절감을 위한 검토

㉥ 축산농가와의 연계에 의한 퇴구비 활용

㉦ 마을 외 농가와의 연계, 농지의 수탁

⑧ 마을의 미래상에 대한 마스터플랜

⑨ 시정촌의 기본방침에 의해 규정해야 할 사항

3.2.4. 단가

○ 지불단가는 지원을 받지 않는 평지지역과의 균형을 도모하는 동시에, 생산 성 향상의욕을 저해하지 않는다는 원칙에서 평지지역과 대상농지와의 생산 조건 격차(비용차)의 8할로 하고 있다.

○ 단가는 논·밭·초지·채초방목지 등 지목별로 단가를 설정하고, 원칙적으로 급 경사농지와 그 이외 농지에서 생산조건 격차에 따라 2단계로 구분하여 설정 하고 있다. 그리고 1호당 100만엔의 수급 상한을 설정하고 있다<표 3-3>.

- 지목:논, 밭, 초지, 채초방목지 등 4개 지목 - 지목별 단가:급경사지, 완경사지 등 2단계 단가

3.3. 제도의 개선

○ 중산간지역직불제는 2005년 2기대책이 실시되면서 구조개혁이라는 요소를 가미하였다. 단가는 종전단가의 8할로 하면서, 구조개혁이라는 이행조건을 수행하는 경우는 단가를 종전대로 인상하는 방식을 도입하였다.

○ 즉 농지나 법면, 농도, 수로 등의 보전계획을 수립하거나, 생산성 향상이나 법인화를 추진하는 경우는 종전 단가를 적용하고, 또 구조개혁 가산조치를 두어 ‘구조개혁 가속화’라는 개혁노선을 강화한 것이 특징이다.

○ 즉 농지나 법면, 농도, 수로 등의 보전계획을 수립하거나, 생산성 향상이나 법인화를 추진하는 경우는 종전 단가를 적용하고, 또 구조개혁 가산조치를 두어 ‘구조개혁 가속화’라는 개혁노선을 강화한 것이 특징이다.

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