유사사례: 개발제한구역제도의 설치배경과 변천

문서에서 농업진흥지역 관리를 위한 주기적 정비체계 구축방안 연구 (페이지 40-49)

3.1. 개발제한구역의 개념

◦ 우리나라의 개발제한구역제도가 도입된 배경을 살펴보면, 1960년 이후 전개 된 성장우선정책으로 인구와 산업기능 등이 도시로 집중되면서 인구 과밀, 환경 파괴, 교통 혼잡, 주택 부족 등의 도시 문제들이 발생하자 정부가 도시 의 평면적 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하는 한편, 안보상 의 정책적 수단으로써 영국의 그린벨트제도와 일본의 근교지대제도를 기초 로 1971년 1월 도시계획법을 개정하여 ‘개발제한구역’을 지정할 수 있는 근 거를 마련함.

- 1974년 7월 서울을 시작으로 1977년 4월까지 여수시 지정에 이르기까지 총 8차례에 걸쳐 대도시, 도청 소재지, 공업도시 등 14개 도시권역에 개발 제한구역을 설정

◦ 개발제한구역은 일반적으로 ‘개발에 대하여 지속적이고 강력한 제한을 가함 으로써 공지로 보전하는 도시주변의 토지’를 의미함. 법률적으로는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률(지정당시 도시계획법)」에 의해 도시지역에만 적용 되는 구역의 하나로서, 특별히 도시가 무질서하게 외곽으로 확산되는 것을 방 지하고 도시주변의 자연환경을 보존하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하 기 위해 지정되는 구역을 의미함.

- 지정 당시의 「도시계획법」의 의하면 국방부장관의 요청에 의해 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되는 경우에는 개발제한구역의 지정 또 는 변경을 도시관리 계획으로 결정할 수 있다고 되어 있음.

◦ 국토해양부에서는 개발제한구역을 ‘우리가 살고 있는 도시주변을 둘러싼 자 연, 푸른 산, 하천과 전원 등을 더욱 아름답게 가꾸어서 도시의 생활환경을 정

화하고 이 환경을 오래 보존하기 위하여 누구도 이 자연 상태를 해하는 일을 못하도록 지정한 지역을 개발제한구역 또는 그린벨트’ 라고 정의하고 있음.

◦ 개발제한구역은 도시계획법상의 용도구역과 유사한 행위 제한이 수반되나, 구역 경제의 불변성 및 개발규제의 지속성 등의 차이를 가지고 있음. 특히 개발제한구역은 일단 지정되면 영구불변성(sacro-saint)을 원칙으로 한다는 점에서 현행의 여타 행위 규제 제도에 비해 강력한 토지이용 규제수단으로 인식되어 오고 있음.

- 개발제한구역은 표현 그대로 개발을 제한하기 위한 구역이므로 토지이용규제 가 매우 엄격하게 적용되어 한번 지정되면 일반 녹지지역에 비해 개발가능성 이 낮고, 용도변경이 어렵기 때문에 운용이 매우 경직적이라고 할 수 있음.

「개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법시행령」 제2조

①국토해양부장관이 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」

제3조제1항에 따라 개발제한구역을 지정할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해 당하는 지역을 대상으로 함.

1. 도시가 무질서하게 확산되는 것 또는 서로 인접한 도시가 시가지로 연결 되는 것을 방지하기 위하여 개발을 제한할 필요가 있는 지역

2. 도시주변의 자연환경 및 생태계를 보전하고 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 개발을 제한할 필요가 있는 지역

3. 국가보안상 개발을 제한할 필요가 있는 지역

4. 도시의 정체성 확보 및 적정한 성장 관리를 위하여 개발을 제한할 필요가 있는 지역

3.2. 개발제한구역의 지정 목적

◦ 개발제한구역 지정의 근본적 목적은 도시의 무질서한 확산방지에 있음. 우 리나라에서 1960년대부터 시작된 산업화의 진행으로 1970년대 초반부터 서

울을 비롯한 주요도시들의 인구가 급증하면서 도시가 밖으로 팽창해 나가기

3.3. 개발제한구역의 정책 변화

◦ 개발제한구역제도의 도입은 지나치게 비대해진 서울의 도시화 문제에서 시 작됨. 영국의 그린벨트와 일본의 근교지대를 모델로 정부는 1971년 7월 서 울 외곽지역에 개발제한구역을 지정하였고, 1977년 여천 일대에 마지막으 로 개발제한구역을 지정함.

◦ 개발제한구역에 대한 강력한 정부의 규제정책으로 1980년대 초반까지 ‘건 드릴 수 없는 성역’으로까지 인식됨. 그러나 1990년부터 개발제한구역에 대 한 규제완화 조치가 나오기 시작함. 1993년 제도개선 시 구역 지정이후 처 음으로 전역에 대한 종합실태조사를 시행하였고, 민․관․군이 공동으로 합동조사반을 구성하여 100개 주요취락지를 답사하여 집단취락 정비방안 에 대한 주민의견을 수렴함. 그리고 공청회와 토론회 등을 거쳐 「개발제한 구역 내 취락정비지침」을 제정함. 1998년 4월 이후 정부는 개발제한구역 의 전면적 재조정 방침을 세워 제도개선 방안 마련에 착수하였고, 1997년 김대중 대통령이 집권하면서 대선 공약사항인 그린벨트제도의 개선 작업이 이뤄지기 시작하였으며, 최종적으로 그린벨트제도는 7개 중소도시권의 전 면적 해제와 7개 대도시권의 부분 해제라는 조치가 이뤄짐.

◦ 2005년 개발제한구역 재지정제도가 도입되어 해제된 개발제한구역에 대한 도시관리계획의 내용이 해제 목적이나 용도에 적합하지 않은 경우 다시 지 정할 수 있도록 정비함.

◦ 1971년 개발제한구역제도가 시행된 이후 1990년대까지 50여 차례에 걸쳐 주민불편해소를 위한 부분적인 규제완화 조치를 취해졌지만 그 골격은 그 대로 유지됨. 특히 선거 때마다 여야를 막론하고 개발제한구역의 규제완화 또는 전면해제를 통한 정책종결을 제기하였지만, 이 시기까지 정부는 공익 사업과 주민생활 개선사업만 제한적으로 허용하는 정책방침을 유지함으로

써 제도를 유지해왔음. 그러나 1998년 김대중 대통령 집권 이후 개발제한구

3.4. 개발제한구역의 지정과 조정 및 해제 현황

◦ 개발제한구역은 도시 주변에 띠(belt)처럼 구역을 지정하여 개발행위를 엄 격히 제한함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지할 목적으로 지정되고, 개 발제한구역 해제는 과도한 규제로 인한 구역내 주민의 생활불편이 가중됨 에 따라 이를 해소하고, 개발제한구역으로 보존할 가치가 낮은 지역, 지정 목적이 달성된 지역 등을 해제하여 토지이용의 합리화를 도모하기 위하여 개발제한구역에서 해제함.

◦ 1971년 7월부터 1977년 4월까지 8차례에 걸쳐 전국에 5,397㎢를 지정하고, 2010년 12월말 기준 1,502㎢를 해제하여 3,895㎢가 유지되고 있음.

◦ 개발제한구역의 해제는 1999년 제도개선 방안에 따라 7개 중소도시권 전면 해제, 집단취락우선해제, 국책사업 등 해제가 추진됨.

- 1971~1999 : 1971년부터 수도권을 필두로 개발제한구역을 지정, ’99까지 유지

※ 1998~1999 : 개발제한구역 관리를 위한 제도개선 방안 마련 - ’00: 개발제한구역 지정 후 최초 해제(시화 및 창원산업단지: 11㎢)

※ 2000. 1.: 「개발제한구역의지정및관리에관한특별법」제정(해제근거) - 2001~2003: 해제추진(1,256㎢)

※ 특히 7개 중소도시 1,103㎢ 전면해제

- 2004~2008 : 집단취락 우선해제, 지역현안사업, 국민임대주택단지 조성 등에 대한 해제 추진(191㎢)

- 2001~2003까지는 7대 중소도시의 전면 해제됨에 따라 해제면적이 증가 하였으나, 2004년 이후에는 7대 광역도시의 집단취락 등 소규모 해제로 해제면적 감소

◦ 향후 2020년 광역도시계획에 따라 계획적 해제조정을 추진할 예정임.

그림 2-2. 개발제한구역 지정 및 해제 현황

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

지정면적 해제면적

2006 2007 2008 2009 2010

해제

3.5. 외국의 개발제한구역 제도 3.5.1. 영국의 그린벨트 제도

◦ 영국은 산업혁명을 통해 세계에서 가장 먼저 근대적인 의미의 경제발전을 이룩하였지만 동시에 인구가 도시로 집중하고, 런던의 주거환경이 매우 열 악하게 되는 등 유래 없는 심각한 도시문제를 경험함.

◦ 20세기 초 영국의 하워드(E. Hwand)는 이러한 반문화적인 사회현상에 염증 을 느끼고 도시생활의 편리함과 전원생활의 여유로움을 동시에 느낄 수 있 는 전원도시를 제안하고, 전원도시 운동을 전개하면서 중심도시와 전원도 시를 녹지대로 분리시킴으로써 그린벨트의 개념을 처음으로 도입함. 이 후 1929년 Unwin의 런던계획, 1935년 런던지역계획위원회의 그린벨트 설치 제안을 거쳐, 1938년에 그린벨트법이 제정되었으며, 1944년대 런던계획에 의해 최초로 런던 주변이 그린벨트가 선정됨.

◦ 영국의 그린벨트는 오랜 역사를 가지고 있는 영국인들에게 각인된 전통적 인 농촌마을의 정경을 보존한다는 측면을 강하게 내포함. 영국의 그린벨트 지정목적은 다음 다섯 가지로 구분할 수 있음.

- 대도시 개발지역의 무제한적인 확산(urban sprawl) 방지 - 과밀화로부터 교외지역의 보호

- 인접도시와의 연담화4 방지 - 역사적 도시의 특성보존 - 도시재개발의 촉진

4 연담화는 중심도시의 팽창과 시가화의 확산으로 인하여 주변 중소도시의 시가지와 서로 연접하여 거대도시가 형성되는 현상을 의미함.

◦ 영국의 그린벨트는 우리나라에 비해 개방적이며, 주민들이 의견을 개진할 수 있음에도 불구하고 그린벨트 제도가 시행된 이후 구역 경계를 변경한 사 례는 없었음. 그러나 규제사항인 행위의 허용에는 융통성을 부여하고 있음.

◦ 영국의 그린벨트 관리는 철저하게 지방자치단체를 중심으로 이루어짐. 그린 벨트의 지정 및 관리과정에서 중앙정부와 지자체 사이에 발생하는 갈등은

‘중재자 제도(persuasive approach)’라는 독특한 제도를 통해 해결함.

3.5.2. 일본의 근교지대 및 시가화 조정지역

◦ 일본의 근교지대는 1956년 도입된 제도로서 도시의 성장을 억제하고 환경 보존을 추구하고자 수도권 정비법에 의해 동경주변부에 근교지대가 지정 됨.

◦ 근교지대의 설정목적은 첫째, 기존 시가지의 무질서한 팽창발전을 억제하 고, 건전한 발전 도모. 둘째, 자연환경을 보존하고 기존 시가지에 부족한 공 원녹지 보충하며, 공지를 많이 갖는 공공시설을 확보하여 기존 시가지 개발

◦ 근교지대의 설정목적은 첫째, 기존 시가지의 무질서한 팽창발전을 억제하 고, 건전한 발전 도모. 둘째, 자연환경을 보존하고 기존 시가지에 부족한 공 원녹지 보충하며, 공지를 많이 갖는 공공시설을 확보하여 기존 시가지 개발

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