목표 재정변수별 재정준칙 사례 1) 재정준칙 유형별 사례

문서에서 (1)(2) 서울시 재정준칙 도입 방안 연구 A Study on the Introduction of Fiscal Rules in Seoul Metropolitan City (페이지 52-60)

제3절 재정준칙의 분류 1. 재정준칙의 분류

2. 목표 재정변수별 재정준칙 사례 1) 재정준칙 유형별 사례

(1) 재정수지 준칙(deficit rules)

① 주요 재정수지 준칙 형태

◦재정수지 준칙은 가장 일반화된 재정준칙으로 정부 재정수입과 지출 사이 의 수지 적자를 목표 재정변수로 설정

-재정수지로는 종합수지(overall balance), 경상수지(current balance), 운 용수지(operating balance) 등이 사용됨

-재정수지 준칙은 매 회계연도에 이들 재정수지들이 특정한 수치목표 혹 은 범위 안에 들어 있어야 함을 의미

◦또한 중기와 장기로 시계를 연장할 경우, 재정수지는 경기순환을 조정한 구조적 재정수지(structural balance)가 합당

② 재정수지 준칙 운영 사례

◦제2차 세계대전 이후 몇몇 국가들에서는 다양한 균형예산 준칙을 시행하 고자 함

-전후의 독일, 일본, 네덜란드 등에서는 자본지출에 대한 차입만을 허용 한 경상수지균형준칙을 시행7)

-그 이후에 네덜란드 정부는 구조적 재정수지 적자의 상한을 지키고자 노력

◦마스트리히트 조약에 따라 유럽통화연맹(EMU)의 제3단계에 참여하고자 하는 유럽연합의 가입국들은 일정 재정기준의 준수를 요청받음

-일반정부의 GDP 대비 재정수지 적자비율은 1997년 기준 3%를 넘지 말 아야 함

-또한, 성장안정협약(SGP)에서는 중기의 재정상태가 균형 또는 소폭의 흑자에 가까워야 하며(a medium-term budgetary position close to balance or surplus), 매년 적자가 3% 이내로 안정되어야 함

◦뉴질랜드 정부당국은 공공부채 대비 GDP 비율이 적당하다고 판단될 때 평균적으로 적절한 기간 동안 재정운용지출(operating expenditure)과 공공 부문 재정수입의 균형을 유지

-이런 조건이 지켜지면 균형으로부터 단기적 이탈은 허용됨

-자동안정화 기능과 재량적 조치에 의한 이탈이 모두 가능

-지출조정만으로 재정기조를 조정하며 세율은 안정적으로 유지

◦연방제국가들인 독일과 미국의 주 정부는 회계연도마다 경상수입과 경상 지출 사이에 균형을 이루도록 하는 황금률(golden rule)을 시행

7) 통상 이를 Golden Rule이라 한다.

-제2금융기관으로부터의 차입이 특별한 조건하에 재정투자에 사용

-독일은 원칙적으로 대부분의 주들이 이러한 황금률의 적용을 받음

-그러나 예산상의 승인에만 적용되어 사후적인 의미보다는 사전적인 준 칙으로 간주됨

(2) 국가채무 준칙(debt rules)

① 주요 국가채무 준칙 형태

◦국가채무 준칙은 공공부문의 GDP 대비 비율의 상한선을 정하여 국가채 무에 대한 안정적인 관리를 정책목표를 제시

② 국가채무 준칙 운영 사례

◦EU에서 마스트리히트 조약은 EMU에 참여하기 위한 조건으로 GDP 대비 60%의 일반정부 부채비율을 상한으로 제시

-그러나 60%라는 목표수치의 타당성과 국가부채 감소에 대한 회원국들 의 노력에 대해서는 의문이 남음

-마스트리히트 조약의 국가부채 준칙은 부채를 줄이기 위해 민영화에 의 한 수입을 사용하고, 공증에 의해 발생한 보증부채, 연금 및 건강보험과 관련된 채무 등은 준수대상에서 제외

◦공공부문에 의해 발생하는 암묵적 채무(implicit liability)는 부채통계에 잡 히지 않는 우발적 채무(derived liability)인 경우가 많음

-그러나 이는 중장기적으로 환경의 변화에 의해 명시적이고 직접적인 채 무로 언제든지 전환 가능

◦따라서 국가채무 준칙을 논할 때 국가부채의 대상과 규모에 대한 사전적 인 토론과 확정이 필요

(3) 지출준칙(spending rules or expenditure rules)

① 주요 지출준칙 운영 형태

◦지출준칙이란 재정건전화를 위해 재정수지 그 자체에 초점을 맞추기보다 정부지출의 증가율을 제한하거나 감세규모를 제한

-즉 수지적자를 조정하는 재정정책운용 준칙을 말함

◦또한 지출준칙은 조세수입의 감소를 가져오는 세율 변경에 대한 통제권을 포함

-미국의 예산통제법(BEA)에서 사회보장, 이자지출, 예금보험 등의 의무 지출에 대해서는 지출증대나 세입 감소를 초래하는 법안이 제안될 경 우 이를 상쇄하는 법안을 동시에 제출하는 PAYGO(pay-as-you-go) 원 칙이 도입

② 지출준칙의 장단점

◦지출준칙의 장점

-과도한 지출을 직접적으로 통제할 수 있는 것이 가장 큰 장점임

-자동안정화 장치의 작동으로 재정정책 기조가 경기순행적으로 되는 것 을 방지

-통제하는 재정변수가 명확하다면 대중들과 시장참가자들에게 설명하기 도 쉬움

-실증분석에 의하면 지출감축에 기초한 재정건전화 방안은 다른 방안들 보다 지속적임(Alesina and Perotti(1995))

◦지출준칙의 단점

-지출준칙이 과도한 재정수지 적자 성향을 완전하게 교정하는 것은 아님

-대규모 감세조치나 세수의 과다추정에 따른 재정수지 적자는 지출준칙 에 의해서도 막기 어려움

③ 지출준칙을 적용할 경우 고려해야 할 과제

◦과제 3 : 집계변수의 선택 문제

-지출준칙의 경우 포괄범위가 넓은 변수를 사용하는 것이 유용

∙대상이 되는 지출범위를 너무 좁게 정하면 지출준칙이 포함하지 않는 다른 지출항목을 통해 한도를 넘어버릴 수 있는 가능성이 존재

∙지출준칙의 투명성을 보증하기 위해 국민계정의 정부지출 통계를 사용 하는 것이 바람직

-그러나 포괄범위를 넓게 잡는 경우의 단점도 존재

∙영국과 같이 자본지출을 과도하게 억제하여 재정지출 증가율을 제어한 경우, 자본지출을 지출준칙의 포괄범위에 넣지 않는 것이 바람직

∙이 경우에는 경상지출에서 투자지출을 명시적으로 분리하는 것이 필요

-또한 이자지출은 정부의 직접적인 통제에 놓여 있지 않기 때문에 지출 범위에 포함되지 않음

∙그러나 지출준칙의 도입은 재정적자 규모의 축소와 낮은 조세부담 달 성이 주요 목적이므로 자본지출과 이자지출을 목표 통제변수(control aggregate)에 포함하는 것이 궁극적으로 바람직

-마지막으로, 경기에 민감한 지출변수들을 포함할 것인지의 문제가 있음

◦과제 4 : 법정지출 포함 문제

-지출준칙의 적용에 있어 재량적인 지출만 다루어야 하는지 아니면 법정 지출도 다루어야 하는지의 문제가 존재

∙프랑스와 독일 등에서는 인구 고령화의 영향으로 강제적인 법정지출 규모가 크고 날로 증가해가는 추세

∙또한 새로운 지출형태를 법정지출로 감추는 것도 용이

-법정지출은 자동적으로 축소하기가 불가능하여 지출의 강제집행 (enforcement)의 문제를 야기하지만 그럼에도 불구하고 지출준칙의 통 제범위로 포함할 필요가 있음

2) 재정수지 준칙 vs 지출준칙

(1) 재정수지 준칙

◦재정수지 준칙의 장점

-재정수지 준칙은 대중들과 시장참가자들에게 그 내용을 설명하기 쉬우 며 모니터링하기가 상대적으로 용이

◦재정수지 준칙의 단점

-과다한 재정지출에 대한 경향성이 있어 재정지출을 제어하기에는 불충 분한 것으로 평가

-또한 경기에 순응적인 것으로도 알려져 있음

◦재정수지 준칙의 보완

-이러한 단점들을 보완하기 위하여 경기순환을 제어한 수입과 지출의 차 이, 즉 구조적 재정수지(structural balance)를 수지적자 준칙의 목표로 선정

-그러나 조작(manipulation) 가능성이 존재하며 대중들에게 설명한다거 나 강제하기가 쉽지 않음

-경제에 구조적인 변화가 발생하거나 준칙의 변경이 실패하여 잘못된 정 책결정에 도달할 경우, 이러한 구조적 재정수지적자 준칙은 적절치 않음

(2) 지출준칙

◦최근 OECD(2006)에서는 재정수지 준칙과의 비교를 통해 지출준칙이 우 수할 수 있음을 보여줌

◦재정건전성 측면의 비교

-재정수지 준칙의 경우 정부는 주어진 재정적자의 상한을 최대한 활용하 려고 하기 때문에 수지 적자폭을 확대하기 쉬움

-반면, 지출준칙의 경우 경제 상태에 관계없이 정책당국자는 주어진 가 이드라인을 지키게 됨

◦경기안정성 측면의 비교

-재정수지 준칙하에서는 경기대응적인 정책을 쓸 아무런 유인이 존재하 지 않고, 심지어 경기침체기에 예산상의 자동안정화 장치가 원활하게 작동하는 것을 제한하기도 함

-지출준칙의 경우 세입의 자동안정화 장치가 경기상태에 관계 없이 잘 작동함

◦행정 편의성 측면의 비교

-재정수지 준칙은 낙관적인 경제전망과 불확실한 지출 및 수입전망에 의 해 준수가 힘들 수도 있음

-반면, 지출준칙은 재정수지 준칙보다 투명하고 논쟁의 여지가 적음

◦이러한 장점 때문에 OECD(2006)에서는 지출준칙이 수지준칙보다 상대적 으로 우수한 것으로 결론을 내림

제1절 해외사례

제2절 중앙정부의 재정건전성 제고 방안

문서에서 (1)(2) 서울시 재정준칙 도입 방안 연구 A Study on the Introduction of Fiscal Rules in Seoul Metropolitan City (페이지 52-60)