목표 재정변수별 재정준칙 사례 1) 재정준칙 유형별 사례

(1) 재정수지 준칙(deficit rules)

① 주요 재정수지 준칙 형태

◦재정수지 준칙은 가장 일반화된 재정준칙으로 정부 재정수입과 지출 사이 의 수지 적자를 목표 재정변수로 설정

－재정수지로는 종합수지(overall balance), 경상수지(current balance), 운 용수지(operating balance) 등이 사용됨

－재정수지 준칙은 매 회계연도에 이들 재정수지들이 특정한 수치목표 혹 은 범위 안에 들어 있어야 함을 의미

◦또한 중기와 장기로 시계를 연장할 경우, 재정수지는 경기순환을 조정한 구조적 재정수지(structural balance)가 합당

② 재정수지 준칙 운영 사례

◦제2차 세계대전 이후 몇몇 국가들에서는 다양한 균형예산 준칙을 시행하 고자 함

－전후의 독일, 일본, 네덜란드 등에서는 자본지출에 대한 차입만을 허용 한 경상수지균형준칙을 시행⁷⁾

－그 이후에 네덜란드 정부는 구조적 재정수지 적자의 상한을 지키고자 노력

◦마스트리히트 조약에 따라 유럽통화연맹(EMU)의 제3단계에 참여하고자 하는 유럽연합의 가입국들은 일정 재정기준의 준수를 요청받음

－일반정부의 GDP 대비 재정수지 적자비율은 1997년 기준 3%를 넘지 말 아야 함

－또한, 성장안정협약(SGP)에서는 중기의 재정상태가 균형 또는 소폭의 흑자에 가까워야 하며(a medium-term budgetary position close to balance or surplus), 매년 적자가 3% 이내로 안정되어야 함

◦뉴질랜드 정부당국은 공공부채 대비 GDP 비율이 적당하다고 판단될 때 평균적으로 적절한 기간 동안 재정운용지출(operating expenditure)과 공공 부문 재정수입의 균형을 유지

－이런 조건이 지켜지면 균형으로부터 단기적 이탈은 허용됨

－자동안정화 기능과 재량적 조치에 의한 이탈이 모두 가능

－지출조정만으로 재정기조를 조정하며 세율은 안정적으로 유지

◦연방제국가들인 독일과 미국의 주 정부는 회계연도마다 경상수입과 경상 지출 사이에 균형을 이루도록 하는 황금률(golden rule)을 시행

7) 통상 이를 Golden Rule이라 한다.

－제2금융기관으로부터의 차입이 특별한 조건하에 재정투자에 사용

－독일은 원칙적으로 대부분의 주들이 이러한 황금률의 적용을 받음

－그러나 예산상의 승인에만 적용되어 사후적인 의미보다는 사전적인 준 칙으로 간주됨

(2) 국가채무 준칙(debt rules)

① 주요 국가채무 준칙 형태

◦국가채무 준칙은 공공부문의 GDP 대비 비율의 상한선을 정하여 국가채 무에 대한 안정적인 관리를 정책목표를 제시

② 국가채무 준칙 운영 사례

◦EU에서 마스트리히트 조약은 EMU에 참여하기 위한 조건으로 GDP 대비 60%의 일반정부 부채비율을 상한으로 제시

－그러나 60%라는 목표수치의 타당성과 국가부채 감소에 대한 회원국들 의 노력에 대해서는 의문이 남음

－마스트리히트 조약의 국가부채 준칙은 부채를 줄이기 위해 민영화에 의 한 수입을 사용하고, 공증에 의해 발생한 보증부채, 연금 및 건강보험과 관련된 채무 등은 준수대상에서 제외

◦공공부문에 의해 발생하는 암묵적 채무(implicit liability)는 부채통계에 잡 히지 않는 우발적 채무(derived liability)인 경우가 많음

－그러나 이는 중장기적으로 환경의 변화에 의해 명시적이고 직접적인 채 무로 언제든지 전환 가능

◦따라서 국가채무 준칙을 논할 때 국가부채의 대상과 규모에 대한 사전적 인 토론과 확정이 필요

(3) 지출준칙(spending rules or expenditure rules)

① 주요 지출준칙 운영 형태

◦지출준칙이란 재정건전화를 위해 재정수지 그 자체에 초점을 맞추기보다 정부지출의 증가율을 제한하거나 감세규모를 제한

－즉 수지적자를 조정하는 재정정책운용 준칙을 말함

◦또한 지출준칙은 조세수입의 감소를 가져오는 세율 변경에 대한 통제권을 포함

－미국의 예산통제법(BEA)에서 사회보장, 이자지출, 예금보험 등의 의무 지출에 대해서는 지출증대나 세입 감소를 초래하는 법안이 제안될 경 우 이를 상쇄하는 법안을 동시에 제출하는 PAYGO(pay-as-you-go) 원 칙이 도입

② 지출준칙의 장단점

◦지출준칙의 장점

－과도한 지출을 직접적으로 통제할 수 있는 것이 가장 큰 장점임

－자동안정화 장치의 작동으로 재정정책 기조가 경기순행적으로 되는 것 을 방지

－통제하는 재정변수가 명확하다면 대중들과 시장참가자들에게 설명하기 도 쉬움

－실증분석에 의하면 지출감축에 기초한 재정건전화 방안은 다른 방안들 보다 지속적임(Alesina and Perotti(1995))

◦지출준칙의 단점

－지출준칙이 과도한 재정수지 적자 성향을 완전하게 교정하는 것은 아님

－대규모 감세조치나 세수의 과다추정에 따른 재정수지 적자는 지출준칙 에 의해서도 막기 어려움

③ 지출준칙을 적용할 경우 고려해야 할 과제

◦과제 3 : 집계변수의 선택 문제

－지출준칙의 경우 포괄범위가 넓은 변수를 사용하는 것이 유용

∙대상이 되는 지출범위를 너무 좁게 정하면 지출준칙이 포함하지 않는 다른 지출항목을 통해 한도를 넘어버릴 수 있는 가능성이 존재

∙지출준칙의 투명성을 보증하기 위해 국민계정의 정부지출 통계를 사용 하는 것이 바람직

－그러나 포괄범위를 넓게 잡는 경우의 단점도 존재

∙영국과 같이 자본지출을 과도하게 억제하여 재정지출 증가율을 제어한 경우, 자본지출을 지출준칙의 포괄범위에 넣지 않는 것이 바람직

∙이 경우에는 경상지출에서 투자지출을 명시적으로 분리하는 것이 필요

－또한 이자지출은 정부의 직접적인 통제에 놓여 있지 않기 때문에 지출 범위에 포함되지 않음

∙그러나 지출준칙의 도입은 재정적자 규모의 축소와 낮은 조세부담 달 성이 주요 목적이므로 자본지출과 이자지출을 목표 통제변수(control aggregate)에 포함하는 것이 궁극적으로 바람직

－마지막으로, 경기에 민감한 지출변수들을 포함할 것인지의 문제가 있음

◦과제 4 : 법정지출 포함 문제

－지출준칙의 적용에 있어 재량적인 지출만 다루어야 하는지 아니면 법정 지출도 다루어야 하는지의 문제가 존재

∙프랑스와 독일 등에서는 인구 고령화의 영향으로 강제적인 법정지출 규모가 크고 날로 증가해가는 추세

∙또한 새로운 지출형태를 법정지출로 감추는 것도 용이

－법정지출은 자동적으로 축소하기가 불가능하여 지출의 강제집행 (enforcement)의 문제를 야기하지만 그럼에도 불구하고 지출준칙의 통 제범위로 포함할 필요가 있음

2) 재정수지 준칙 vs 지출준칙

(1) 재정수지 준칙

◦재정수지 준칙의 장점

－재정수지 준칙은 대중들과 시장참가자들에게 그 내용을 설명하기 쉬우 며 모니터링하기가 상대적으로 용이

◦재정수지 준칙의 단점

－과다한 재정지출에 대한 경향성이 있어 재정지출을 제어하기에는 불충 분한 것으로 평가

－또한 경기에 순응적인 것으로도 알려져 있음

◦재정수지 준칙의 보완

－이러한 단점들을 보완하기 위하여 경기순환을 제어한 수입과 지출의 차 이, 즉 구조적 재정수지(structural balance)를 수지적자 준칙의 목표로 선정

－그러나 조작(manipulation) 가능성이 존재하며 대중들에게 설명한다거 나 강제하기가 쉽지 않음

－경제에 구조적인 변화가 발생하거나 준칙의 변경이 실패하여 잘못된 정 책결정에 도달할 경우, 이러한 구조적 재정수지적자 준칙은 적절치 않음

(2) 지출준칙

◦최근 OECD(2006)에서는 재정수지 준칙과의 비교를 통해 지출준칙이 우 수할 수 있음을 보여줌

◦재정건전성 측면의 비교

－재정수지 준칙의 경우 정부는 주어진 재정적자의 상한을 최대한 활용하 려고 하기 때문에 수지 적자폭을 확대하기 쉬움

－반면, 지출준칙의 경우 경제 상태에 관계없이 정책당국자는 주어진 가 이드라인을 지키게 됨

◦경기안정성 측면의 비교

－재정수지 준칙하에서는 경기대응적인 정책을 쓸 아무런 유인이 존재하 지 않고, 심지어 경기침체기에 예산상의 자동안정화 장치가 원활하게 작동하는 것을 제한하기도 함

－지출준칙의 경우 세입의 자동안정화 장치가 경기상태에 관계 없이 잘 작동함

◦행정 편의성 측면의 비교

－재정수지 준칙은 낙관적인 경제전망과 불확실한 지출 및 수입전망에 의 해 준수가 힘들 수도 있음

－반면, 지출준칙은 재정수지 준칙보다 투명하고 논쟁의 여지가 적음

◦이러한 장점 때문에 OECD(2006)에서는 지출준칙이 수지준칙보다 상대적 으로 우수한 것으로 결론을 내림

제1절 해외사례

제2절 중앙정부의 재정건전성 제고 방안