3.1. 농업진흥지역 정비시스템의 필요성
◦ 지금까지 농업진흥지역 지정은 농지의 생산성에 기초한 방법으로 대부분 토양, 집단화 정도 및 경사도 등의 한정된 지표를 기초로 이루어졌음. 따라 서 농업진흥지역 해제 및 농지전용의 타당성을 검토하고 토지이용을 결정 할 때 기초로 할 수 있는 분석적인 평가수단이 없다는 문제가 있음.
- 그 결과, 도시화와 산업화를 거치면서 일정부분 우량농지의 잠식이 불가 피하였고, 최근에는 귀중한 농지자원이 비효율적으로 관리되는 어려움을 겪고 있음.
◦ 경제성장, 인구증가 등에 따른 비농업부문의 토지에 대한 양적 수요는 폭발 적으로 증가하는 반면 토지공급은 매우 비탄력적이기 때문에, 상충되는 토 지이용간의 경합문제가 심화되고 있음.7
- 특히 도시 인근지역의 경우 토지이용간의 경합을 합리적으로 조정할 수 있는 체제가 미흡하여, 한편에서는 토지수급의 불균형 문제를 발생시키 고 다른 한편에서는 농지 및 산지의 무분별한 잠식을 통한 국토의 난개 발 문제, 농지의 휴경지화 문제를 야기하는 등 국토관리의 비효율성 문 제가 야기되고 있음
◦ 또한, 국민의 식량안보 차원에서 최대한 우량농지를 보전해야 되는 상황에 서 지역적 특성을 반영하지 못한 획일적 해제조건 적용으로 여건변화로 일
7 채광석 외(2011)의 연구결과에 의하면 광역시(서울 포함)에 4%, 도시적 특성만 있는 지역에 5.7%, 농 업적 특성보다는 도시적 특성이 상대적으로 높은 지역에 25%의 농지가 분포하는 것으로 나타남. 즉, 도시적 특성이 높은 시·군지역에 전체 농지의 34.7%가 분포하고 있음. 이들 우량농지에 대한 도시개 발 수요가 집중됨으로써 개발 및 보존 용도간 경합이 치열하게 발생하고 있음.
정규모 이하의 농지들이 농업진흥지역에서 해제대상이 됨. 따라서 농업진 흥지역 해제조건에 지역적·공간적 여건 변수의 반영이 필요함.
◦ 외국에서도 농지의 부분별한 전용을 억제하고 우량 농지를 보전하기 위하 여 토지, 산지, 습지, 목장 등의 다양한 토지의 적성을 평가하는 방법으로 LESA(미국)와 LEAR(캐나다) 등을 활용하고 있음.
- 이는 토지의 적성을 평가하는데 있어 적성평가항목에 대한 기계적인 평 가만을 실시하는 것이 아니라, 기계적인 평가결과를 지역적인 여건에 따 라 정책의지와 정책방향을 반영하여 조정할 수 있다는 장점이 있음.
◦ 효율적인 농업진흥지역을 정비시스템을 구축하기 위한 객관적이고 합리적 기준을 마련하여 농업진흥지역 지정 및 해제에 따르는 민원을 최소화할 필 요가 있음. 이와 같은 농업진흥지역 정비 기준을 마련하기 위해서는 기초적 으로 개별 필지별 공간적·경제적·토지특성 간의 상호관계를 종합적으로 검 토하는 농업진흥지역 정비시스템 구축이 필요함.
- 그 평가결과를 토대로 계속적으로 농지로 보전할 토지와 개발이 가능한 토지로 구분하는 토지이용계획과 연계화가 필요함.
3.2. 농업진흥지역 정비시스템 평가의 기본 틀
◦ 외국에서는 토지적성평가를 개발사업 적지분석뿐만 아니라 농업의 적지(適 地) 적작(適作)을 위한 적성분석에도 널리 사용함. 특히 우량농지, 우량산림 등 보전대상지역을 선정하거나 용도간 경합이 발생했을 때 용도간 조정수 단 또는 토지이용계획의 기초수단으로 활용함.
- 미국은 토지평가 및 지역평가(Land Evaluation and Site Assessment:
LESA)를 활용하여 농지의 적성을 종합적으로 평가하여 보존해야할 우 량농지를 파악하고, 이를 기초로 토지이용계획을 수립함.
- 캐나다에서도 미국의 토지평가 및 지역평가(LESA)와 유사한 토지 및 지 역적성평가(Land Evaluation and Area Review: LEAR)를 개발하여 농지보전을 위한 기본수단으로 활용하기 있음.
◦ 따라서 우리나라의 농업진흥지역 정비시스템은 전국적인 농지관리의 준거 틀로서의 거시적인 농지적성 평가와 세부적인 지역유형(개발특성)을 평가 하는 다층적 형태로 접근하는 것이 바람직함.
◦ 농지특성 변수를 활용한 농업진흥지역 지정 및 해제 방식을 도입하여 전국 적으로 이용가능한 포괄적인 평가기준을 작성하고, 미시적인 지역유형 평 가(개발특성)를 통해 지역별로 특화하여 적용할 수 있는 지역적 기준을 작 성하는 이원적 체계로 추진할 필요가 있음.
- 여기서 지역유형 평가(개발특성) 결과는 농업진흥지역 해제를 실시할 때 지역별 개발 및 보전 정책을 설정하는 기준 틀로써 농업진흥지역 정비시 스템 평가항목의 점수 및 가중치 부여의 기초로 활용될 수 있음.
◦ 적성평가 단계는 평가하는 대상을 세분화하고, 다단계화 할수록 정도를 높 여갈 수 있으나, 집행의 편이성과 효율성 측면에서 일정 단계이상의 계층화 는 타당성이 떨어지는 문제도 있음을 감안하여야 함.
- 즉, 중앙정부 차원에서 할 수 있는 부분과 시·군 또는 읍·면·동 차원에서 할 수 있는 작업의 성격, 적성구분에 필요한 기초자료의 구독 가능범위, 적성평가 실시의 경제성, 적성평가 실시의 전국적 일관적과 지역적 융통 성, 시행상의 편의성 등을 고려하여 적정단계를 결정하여야 함.
3.3. 농업진흥지역 정비시스템 평가
3.3.1. 농업진흥지역 정비시스템 평가의 목적
◦ 농업진흥지역 정비시스템는 총량적인 농지보전 및 도시용지 공급계획 내에 서 각 지역이 가진 공간·입지적, 물리적, 인문·사회적, 자연·생태적 특성을 국토공간 전체 차원에서 평가함.
◦ 현재는 여건 변화 등으로 농업진흥지역의 지정요건에 적합하지 않게 된 경 우(집단화 정도가 2ha미만)는 농업진흥지역에서 해제할 수 있음. 하지만, 국 내 식량자급 여건과 대체농지 폐지 등을 고려할 경우 농업진흥지역 유지·확 보 방안을 강구할 필요가 있음.
◦ 농업진흥지역 정비시스템는 여건 변화에 따른 해당 지역의 농업진흥지역 해제여부를 평가함으로써 광역적으로 토지이용을 조정하는 참고적인 준거 틀을 만드는 데에 그 목적이 있음.
3.3.2. 농업진흥지역 정비시스템 평가단위 및 지표
◦ 농업진흥지역 정비시스템는 토양, 경사도 등의 물리적인 조건 뿐만 아니라 국가 전체적인 차원에서 당해 시·군이 갖고 있는 사회·경제적 잠재력 및 제 약요인, 공간·입지적 측면에서 외부 또는 내부로부터 어느 정도의 개발압력 또는 보전압력을 받는 지역인지를 평가하여 당해 지역의 상대적 위상과 성 격을 설정하는 것임.
◦ 지역유형을 평가하는 지표는 도시성을 나타내는 지표(개발지표)와 농업성 을 나타내는 지표(농업지표)로 구분하여 각 성격에 맞는 지표를 선정함. 여 기서 편의성 도시성, 농업성으로 구분하여 지표를 제시하였지만, 이들 지표
지표 비고 자료수집 가능여부
가. 농업 지표
◦ 농업성을 나타내는 지표는 크게 경사도, 집단화 정도, 경지정리 여부, 농업 생산성, 농업용지 비율로 구분할 수 있음.
- 본 연구에서는 조사지역 행정리의 농업용지 비율 자료를 수집할 수 없어 4개 지표만을 활용하였음.
◦ 경사도와 농업생산성 지표는 농업진흥지역 지정기준으로 농업생산성이 높 거나 생산성이 높은 농지를 우량농지로 보전가치가 높다고 할 수 있음. 관 련 자료는 농진청에서 운영하는 흙토람 사이트(http://soil.rda.go.kr/)에서 수 집하였음.
- 경사도 지표[0-2%(5점), 2-7%(4점), 7-15%(3점), 15-30%(2점), 30%이상 (1점)]
- 농업생산성 지표[1급지(5점), 2급지(4점), 3급지(3점), 4급지(2점), 5급지 (1점)]
◦ 집단화 정도와 경지정리 여부 지표는 직접 현장 조사를 통해 관련 자료를 수집하였음.
- 집단화 정도[10ha이상(5점), 7-10ha(4점), 5-7h(3점)a, 3-5ha(2점), 3ha미 만(1점)]
- 경지정리 여부[경지정리된 농지(5점), 비경지정리된 농지(1점)]
나. 개발 지표
◦ 지역개발성을 나타내는 지표는 크게 용도지역, 관할 행정리의 사업체수, 공 시지가, 도로상태 등으로 구분할 수 있음.
- 공간적 입지성에 다른 지역특성 지표는 해당 지역의 도시적인 개발 수요 를 판단할 수 있음.
◦ 우선 토지이용계획상 도시지역(주거지역, 상업지역, 공업지역 등)으로 지정
된 지역과 가까울수록 도시적 성향이 높은 지역으로 볼 수 있음. 따라서 용 도지역 지표는 조사대상 지역을 중심으로 반경 500m 이내의 가장 개발가능 성이 높은 용도지역을 조사하였음.
- 용도지역 지표[도시지역(1점), 관리지역(3점), 농림지역(5점)]
◦ 지역의 도시화 정도를 확인하기 위해 지역내 사업체 수를 조사하였음. 관할 행정리의 사업체 수 지표는 조사지역(행정리 단위) 내 비농업 사업체 숫자 정도를 의미함.
- 사업체 수(10개 이상(1점), 2~10개(3점), 0~2개(5점))
◦ 지가지표는 지역의 개발압력을 비교적 명확하게 나타내주는 지표임. 지가는 전국적인 도시화 수준에서 특정지역의 도시성 수준이 차지하는 상대적인 위치를 판단하는 지표임. 본 연구에서 공시지가 지표는 국토해양부 공시지 가 알리미(http://www.realtyprice.or.kr/)에서 자료를 수집함.
- 공시지가 지표[100,000원/㎡이상(1점), 50,000원/㎡~100,000원/㎡(2점), 30,000원/㎡~50,000원/㎡(3점), 10,000원/㎡~30,000원/㎡(4점), 10,000원/
㎡이하(5점)]
◦ 이외에도 지역의 기반시설 수준을 반영하는 도로상태 지표는 직접 현장 조 사를 통해 관련 자료를 수집하였음.
- 도로상태 지표[4차선 이상 도로(1점), 2차선 국도(3점), 2차선 이내의 간 선도로(5점)]
3.4. 농업진흥지역 정비시스템 평가방법 및 절차
◦ 앞에 제시된 지역유형평가 지표를 AHP(계층적 의사결정) 분석방법을 기초 로 적성평가 항목별 점수를 도출함.
3.4.1. AHP기법의 분석절차
◦ AHP기법은 평가지표의 우선순위 및 가중치를 산출하는데 적합한 이론으 로, 이론의 단순성, 명확성 그리고 적용의 간편성 등으로 많은 분야에서 실 증적 분석모형으로 활용되고 있음. 특히 평가기준이 다수의 요소로 나누어 져 있는 경우 통합적 평가를 위해 가장 적합한 기법으로 평가되고 있음.8
◦ AHP는 의사결정의 전 과정을 여러 단계로 나눈 후 이를 단계별로 분석․해 결함으로써 최종적인 의사결정에 이르는 방법이라고 할 수 있음.
그림 4-8. AHP기법의 분석절차
8 보다 자세한 분석방법론은 조근태 외(2000)를 참고바람.
평가목표
주요내용
세부 영향요소
3.4.2. 분석 예제
◦ 먼저, 의사결정 문제에 대한 계층을 설계함. 의사결정의 목적은 농업진흥지역
◦ 먼저, 의사결정 문제에 대한 계층을 설계함. 의사결정의 목적은 농업진흥지역