1.1. 스위스 국토관리의 특징
스위스는 전체 국토를 개발이 가능한 건축구역(Bauzonen)과 자유로운 개발 이 불가능한 경작지구역(Kulturlandzonen)으로 구분한다. 현재 건축구역은 전 국토 4,128,500ha의 5.5%를 차지하는 22만7천ha로 되어 있다. 이 건축구역 면 적은 총량으로 유지하고 있는데, 이 중 76%는 개발이 이루어졌고, 24%는 아직 개발되지 않은 예비건축구역이다. 스위스의 국토관리청은 현재 예비건축구역 이 지나치게 많은 편이고 수요에 적합하지 않은 구역이 있다는 평가를 내리고 있다.
새로운 개발수요가 있을 때 개발은 예비건축구역을 활용하거나, 새로운 건축 구역을 추가로 지정하여 실시할 수 있다. 수요에 부합하는 건축구역 확대 시 2030년까지 1만 3천ha의 추가적인 건축구역 지정이 예상된다. 이 경우 예비건 축구역 중에서 같은 크기의 땅이 경작지구역으로 변경된다. 스위스의 ｢연방공 간개발법｣(Bundesgesetz über die Raumentwicklung, REG)에 따르면,1 기존의 예비건축구역의 토지가 다른 경작지구역의 토지로 대체되는 경우에 구역변경
으로 인한 지가상의 손실과 이득은 해당 토지 소유자 상호간의 합의에 의해 해 결하도록 한다.2 합의가 이루어지지 않을 때는 양쪽 토지가격 차이의 1/2을 보 상액으로 하고, 전용이익을 얻는 쪽에서 전용이익의 최대 3/4까지 지불하도록 한다.3
경작지구역은 건축구역을 제외한 그 밖의 지역을 통칭하는 개념으로 식량 확보, 휴양, 자연 및 경관 보호에 기여하는 지역이다. 이 구역은 농지와 초지, 산지 및 비생산적 토지로 구성되는데, 농지가 전 국토의 24%, 알프스 초지 13%, 산지 31%, 비생산적 토지가 26%를 차지한다.
경작지구역의 운용과 관련하여 스위스는 우량농지 확보와 식량안보를 위해 경작지구역에 최소한의 경종작목재배면적(Friuchtfolgeflächen)을 확정하여 총 량적으로 유지하고 있다. 이는 지속가능한 국가발전 차원에서 연방공간개발청 이 주체가 되어 시행하고 있다. 1992년에 지정농지가 확정되어 지금까지 유지 되어온 경종작목재배면적은 약 41만ha에 이른다. 이 면적은 칸톤(Kanton)별로 상이하게 배분되어 개별 칸톤이 국가적 핵심사업으로 관리하고 있다.
경작지구역에서의 건축과 시설물 설치는 필수적인 경우로 제한된다. 허용되 는 건축은 다음과 같다.
◦ 첫째로 농업생산과 관련한 건축 및 시설물로서
① 농업용 시설 및 축사
② 농가주택
③ 낮은 단계의 농산물의 저장, 가공, 유통시설
④ 바이오매스 에너지 생산시설
◦ 둘째, 경작지구역의 입지상 필요한 시설
◦ 셋째, 태양열 시설
1 스위스는 2009년 기존의 ｢연방공간계획법｣(Bundesgesetz über die Raumplanung, RPG)을 대 폭 정비하여 ｢연방공간개발법｣(REG)으로 개편하였다.
2 건축구역의 엄격한 제한으로 양 구역간의 지가 차이는 매우 크다. 현재 건축구역의 평균지 가는 경작지구역의 약 40배에 달한다고 한다.
3 그럼에도 불구하고 양측 간의 합의에 이르지 않는 경우에는 법원이 보상액을 결정한다.
｢연방공간개발법｣ 제79조 참조.
◦ 넷째, 연방법에 의해 건축구역과 비건축구역으로 구분되기 이전에 거주했 던 거주시설의 경우 일정한 조건하에서 복원 가능
1.2. 국토관리 체계 및 방식
국토계획 및 관리체계는 행정조직인 연방(Bund) ⇔ 칸톤(Kanton) ⇔ 게마인데 (Gemeinde) 체계로 되어 있는데, 칸톤과 게마인데 사이에 광역지방(Regionen) 조직이 부분적으로 기능하고 있다.
국토관리계획에서 연방(정부 및 의회)은 관리계획의 원칙과 방향, 그리고 주 요 내용을 확정한다. 이에 대한 근거는 연방헌법과 「연방공간개발법」에 두고 있다.
주에 해당하는 칸톤(정부 및 의회)은 연방의 관리계획에 부응하는 칸톤지침 계획을 수립하고 기초자치단체인 게마인데의 토지이용계획을 심사하여 허가한 다. 여기서의 근거법률은 「건축법」이 된다.
게마인데는 토지이용계획의 실행주체로서 게마인데 차원의 지침계획과 토지 이용계획(구역계획), 건축계획을 수립하고 공사계획을 관리·감독한다.
그림 1-1. 스위스 게마인데의 토지이용계획 추진체계
지침계획
(Richtplan) ⇒ 구역계획
(Zonenplan) ⇒
건축계획 (Überbauungs-
ordnung)
⇒ 공사계획
(Projektplan)
(통상 30년 마다) (15년 마다) (구체적 건축내용) (건설허가 필요) (기본방향 제시) (필지별 확정)
(관청의 준수의무) (토지소유자의 준수의무)
토지의 용도는 게마인데의 구역계획에서 필지별로 계획이 수립되는데, 이 계 획에 대한 승인은 칸톤에서 이루어진다. 경작지구역에서 건축구역으로 변경은 토지소유자 차원에서 신청이 불가능하고 게마인데의 구역계획에 구역변경이 포함될 때 비로소 가능하며, 구역계획에 대한 확정은 칸톤에서 이루어진다.
1.3. 경종작목재배면적 프로그램
스위스의 국토관리에서 시사점을 주는 제도는 식량안보 차원의 농지를 보전 하는 경종작목재배면적(Friuchtfolgeflächen, 약칭 FFF) 프로그램이다. FFF 프 로그램은 식량안보를 위해 연방정부가 실천계획(Sachplan)을 세우는 것으로 식 량자급계획의 공간적 기초가 된다.4 FFF 실천계획이 공간정비 및 국가정책적 목적으로 추구하는 내용은 다음과 같다.
◦ 토지 및 토양에 대한 양적 보전
◦ 장기적인 적정농지 유지
◦ 주거공간 사이에 녹지 유지
◦ 경관의 복원 잠재력 확보
◦ 총체적인 국가방위
나아가 FFF 실천계획은 다음과 같은 공간정비적인 목표와 조화를 이루려고 한다.
◦ 정주권 발전의 가능성
◦ 인프라 건설을 위한 토지수요
◦ 자연적 생활기반과 생태적 보정공간 및 자연친화적 경관 유지
◦ 자연재해로부터 보호
4 FFF는 연방헌법 제102조 및 연방공간계획법(REG) 제1조 2항에 명시한 식량안보기반 확보 를 위한 국가의 과업을 실천하는 계획이다.
FFF 실천계획을 위한 면적확보는 1990년도 식량계획부터 시작되었다. 이 식 량계획에서는 식량안보 차원의 최소면적으로 45만ha를 제시했다. 이에 대해 연 방정부는 칸톤별 통계조사를 기초로 438,560ha를 FFF 확보면적으로 결정했다.
2007년 실태조사에 따르면 실제 FFF로 확정된 면적은 405,879ha로서 목표치에 비해 32,681ha가 부족한 편이다. 이에 대해 FFF를 담당하는 연방공간개발청은 추가적인 확보방안을 모색하고 있다.
FFF의 면적운용방식은 목표치로 확정된 면적을 칸톤별로 배분하여 이를 총 량적으로 운용하는 것이다.5 이와 관련하여 현재 논의하고 있는 사항 중에 하 나는 특정 칸톤의 목표치를 다른 칸톤에서 구입하여 대체할 수 있게 하느냐 하 는 것이다.
FFF로 지정된 토지는 경작지구역 내에서도 경종농업생산을 위해 특별히 보 호를 받는 지역으로 타 용도로의 전용은 더욱 엄격하게 제한된다. 대신에 농업 생산 직불금의 주된 대상이 된다.
연방공간개발청은 FFF 실천계획을 농업생산에 효율적으로 이용하기 위해 작목별 생산성에 따라 토지를 2～6등급으로 구분하여 관리하고 있다.
표 1-1. FFF 토지등급별 수확량
단위: 100kg/ha
구 분 밀 감자 사탕무
1등급 60 450 650
2등급 53 384 570
3등급 46 320
-4등급 40 256
-5등급 33 192
-6등급 27 -
-자료: 스위스 연방공간개발청(ARE), Sachplan Friuchtfolgeflächen, 2009.
5 칸톤별 배분은 개별 칸톤의 지형적 특성을 고려하여 상이한 비율로 배분된다.